Примэриям рекомендуют объединяться

О попытке переформатировать управление населёнными пунктами

Любовь Чегаровская, [email protected]

В конце июля парламент принял в окончательном чтении Закон о добровольном объединении населённых пунктов – административно-территориальных единиц (АТЕ).

Для укрепления административной способности

Как отмечается в документе, целью настоящего закона является «создание необходимых нормативных рамок для добровольного объединения АТЕ первого уровня в целях укрепления административной способности органов местного публичного управления и предоставления населению качественных и доступных услуг». Предлагаемое объединение сёл представляет собой процесс добровольного слияния двух или нескольких примэрий первого уровня на основании решений соответствующих местных советов с соблюдением условий и процедур, предусмотренных настоящим законом, а также методологией добровольного объединения АТЕ и другими нормативными актами.

Представляя проект закона в парламенте, генсекретарь правительства Артур Мижа объяснил, что данное добровольное объединение необходимо для того, чтобы оказывать более качественные услуги населению.

– Основными принципами добровольного объединения АТЕ являются: во-первых, добровольный характер – объединение проходит добровольно на основе решений местных советов; во-вторых, доступность публичных услуг – добровольное объединение проводится с учётом доступности общественных услуг для жителей всех объединившихся населённых пунктов; в-третьих, прозрачность процесса принятия решений – планируется, что решение о добровольном объединении будет приниматься на основании результатов консультаций со всеми жителями сёл, готовых присоединиться к процессу укрупнения с использованием методов и форм, предусмотренных законодательством; в-четвёртых, укрепление социальной и экономической сплочённости – в процессе объединения АТЕ будут учитываться исторические, этнические, культурные факторы; в-пятых, поддержание сотрудничества между властями – центральные власти обеспечат информационную, организационную, методологическую и финансовую поддержку для поощрения и облегчения процесса добровольного объединения населённых пунктов, – перечислил преимущества новой формы организации населённых пунктов А. Мижа.

Механизм укрупнения

Чиновник также подробно рассказал, на каких условиях возможно добровольное объединение АТЕ. Этот процесс может произойти, если территория населённого пункта непрерывная, а численность населения нового территориального образования должна составлять не менее 3000 жителей согласно официальным данным о численности населения, предоставленным Национальным бюро статистики. Закон позволяет объединяться сёлам из разных районов, а административная единица (село) в этом случае будет относиться к тому району, где будет расположена объединённая мэрия. Но это условие не касается населённых пунктов, входящих в состав автономных территориальных образований с особым правовым статусом – они могут объединяться только в рамках данного АТО.

В документе прописывается и механизм принятия решения о добровольном объединении. Закон предусматривает, что органы местного публичного управления первого уровня должны провести с населением консультации по этому вопросу. Если власти, допустим трёх сёл, решили объединиться, то создаются рабочие группы с участием представителей заинтересованных населённых пунктов для разработки проектов решений об объединении. С предложением об объединении может выступить примар, треть местных советников или не менее 10% жителей населённого пункта, а решение считается принятым, если за него проголосуют две трети местных советников. Затем предложение направляют в те населённые пункты, с которыми хотят объединиться. После утверждения решения во всех объединяющихся сёлах органы местного публичного управления населённого пункта, назначенного административным центром, в течение пяти дней должны направить Госканцелярии дело, содержащее все решения о добровольном объединении местных советов АТЕ. А Госканцелярия уже определит, соответствует либо не соответствует инициатива о добровольном объединении критериям и условиям, предусмотренным настоящим законом, и методологии добровольного объединения. После этого кабмин должен будет проголосовать за внесение поправок в закон «О территориальном делении Молдовы», а парламент их утвердить.

Усиление зависимости от центра

Проект вызвал горячие споры в парламенте – представители партии власти объясняли крайней необходимостью принятие данного закона, а оппозиция его критиковала, выдвигая свои аргументы.

Депутат фракции Блока коммунистов и социалистов Олег Рейдман заявил, что цели этого добровольного объединения АТЕ совершенно прозрачны: «усиление административной зависимости от центра, включая ресурс для выборов», «экономия вместо создания условий для насыщения источниками для удовлетворения потребностей местной власти».

– Добровольность мы уже видели. Многие помнят программу «Пэмынт», там тоже было объявлено о добровольном методе, – напомнил О. Рейдман. – Только тогда говорили: пойдёшь в программу – спишем долги, не пойдёшь – разделим земли за долги. То же самое произошло и с автономностью и добровольностью местной власти при передаче им функций по финансированию школ без источников для этого финансирования. Добровольно: денег нет – школы не содержим. Тем не менее в этом законе мы занимаемся государственным строительством. В этом смысле мы сейчас попадём в юридическую коллизию. В стране существует Закон №764 «Об административно-территориальном делении», где ясно написано, кто принимает решение об изменении административно-территориального деления. Это делает парламент по представлению правительства после консультаций с жителями. Не местный совет и не примар вносят предложение, а консультации должны вылиться в формальное решение населения. Это должен быть либо консультативный референдум, либо опрос. Это следует определить. Недостаточно просто заявить с трибуны, что провели консультации. Принятие данного закона вызовет противоречие с вышеназванным. Он ничего нам не даст, к тому же документ не вписывается в ряд ранее принятых законодательных актов. Он не принесёт улучшения жизни людям. Возникают разного рода вопросы, которые делают этот закон либо нефункциональным, либо внедряемым насильно.

В нарушение правовых норм

А вице-спикер парламента, председатель фракции БКС Влад Батрынча утверждает, что подобные проекты нарушают ряд правовых норм, в том числе Конституцию РМ.

– Конституция очень чётко устанавливает, что территориально-административное устройство страны утверждается органическими законами, поэтому запрещается изменять территориально-административное устройство, границы населённых пунктов решением правительства, как бы правительству этого ни хотелось, – заметил В. Батрынча. – Когда вы предлагаете проекты, от которых зависит судьба населённых пунктов, вы должны очень хорошо подготовиться юридически.

По мнению депутата от оппозиции, такими проектами РМ нарушает свои обязательства перед СЕ, закреплённые в Национальной стратегии децентрализации, утверждённой с экспертами СЕ, и предоставляет чёткие полномочия по местной публичной администрации, финансовой и фискальной децентрализации.

– Эти положения не были выполнены Республикой Молдова. Более того, правительство добилось централизации государственных финансов, и сегодня Государственная канцелярия решает, какие инфраструктурные проекты должны финансироваться в определённой местности, а какие нет, – заметил глава фракции БКС.

Поменьше спекуляций

Депутат фракции PAS Серджиу Лазаренку заметил, что Молдова, принимая данный закон, не изобрела велосипед.

– Этот закон был ожидаем, такой же документ принят и нашими соседями с Украины, а также Грузией, странами Балтии, и мы видим до какого высокого уровня благосостояния они дошли, – говорил С. Лазаренко. – Призываю оппозицию серьёзней относиться к данной реформе, быть более конструктивными, и чтобы поменьше было спекуляций. В 2001 году мы уже допустили ошибку. После хорошей реформы нас отбросило на 10 лет назад. Некоторые страны провели эту реформу жёстче. Мы же это делаем постепенно, и граждане будут решать, объединяться или нет. Но факт, что мы с помощью этой реформы улучшим мощность и качество услуг. Мы должны понять, что сегодня очень сложно на каждую примэрию найти специалистов, в том числе кадастрового инженера и секретаря местного совета, не говорю уже о специалисте в области госзакупок. У нас цель – интегрироваться в ЕС, чтобы освоить некоторые фонды. Помимо внутренних стимуляторов, будут и внешние. И есть ряд технических моментов: чтобы претендовать на европейский проект, нужно иметь не менее 5 тыс. населения. Много ли в Молдове населённых пунктов, где проживают 5 тыс. жителей, чтобы они могли привлекать европейские фонды? Развитие страны возможно посредством этих европейских фондов.

Споры по данной реформе продолжаются до сих пор. Эксперты говорят, что есть населённые пункты, готовые объединиться и совместно предоставлять гражданам весь спектр необходимых услуг, но много примэрий, в которых даже не понимают, в чём смысл данной реформы и действительно ли её конечная цель – повысить качество услуг населению, а не сократить число местных администраций, сэкономив бюджетные средства.

 

Мнение Фурдуя

Проблема – в районах

По данному закону нашим сёлам предоставят возможность объединиться. По сути своей, на первый взгляд, это неплохой инструмент, потому что это высшая форма объединения населённых пунктов. Этот инструмент даёт возможность нескольким примэриям объединиться и сотрудничать на другом уровне, создавать общие администрации, оказывать более качественные услуги. Но, учитывая современный политический, экономический и социальный контекст, считаю, что эта реформа не очень своевременно затеяна. Нужно было больше дискутировать, обсуждать различные элементы этого закона. В документе есть несколько слабых мест, не очень понятных и не до конца регламентированных, поэтому существуют определённые риски. Например, чтобы этот механизм добровольного объединения был реально рабочим, нужно прописать какие-то стимулирующие факторы. Мы обратили внимание власти на то, что данный закон должен предусматривать очень чёткие, серьёзные стимуляторы, чтобы заинтересовать тех, кто объединяется. Власти, правда, обещают это исправить. Сейчас правительство работает над проектом методологии, но пока могу сказать, что предлагаемые стимуляторы не очень стимулирующие.

Ещё смущает тот факт, что данную реформу хотят как-то быстро провести. Мало времени отводится на разъяснение. Само по себе это объединение должно строиться на определённой культуре общения, сотрудничества. Культура сотрудничества у нас ещё не до конца развита, нужно этому уделять больше времени, объяснять людям. Многим непонятна сама суть этого добровольного объединения. На процесс отводится два года, а после этого будет уже не добровольное, а принудительное объединение оставшихся примэрий. Слишком коротки сроки реализации данной реформы. Либо люди, которые её продвигают, не до конца себе представляют её с практической точки зрения, либо никого это не интересует, и в таком случае там другие цели. Поэтому есть вероятность, что данный инструмент либо не будет работать, либо будет иметь мизерный эффект. И к этому мнению многие склоняются.

И ещё один момент. Правительство выбрало не те приоритеты в отношении местных властей. У нас проблема не в сёлах, а в районах, изживших себя, в последние 10 лет оставшихся без каких-либо инструментов. Сейчас все вопросы уже решаются на уровне примэрий. Власти следовало бы пересмотреть роль районов и заняться усилением городов и сёл. Мы предлагали объединять сёла с городами по принципу муниципия Кишинёв, сохраняя примэрии. И мы сразу освободились бы от районов и усилили бы примэрии.

Виорел Фурдуй,
исполнительный директор Конгресса местных властей Молдовы (CALM)

 

Комментарий

Факторы сопротивления реформе

Юрий Цап, экс-депутат парламента, экс-мэр г. Флорешты, эксперт в области публичной администрации:

– Я бы выделил несколько больших проблем, связанных с добровольным объединением.

Во-первых, наше общество разделено, и это разделение не позволит сторонам сотрудничать, чтобы добровольно объединиться. Во-вторых, присутствуют интересы местных избранников – примаров, которые потеряют свои должности в случае существенного сокращения АТЕ первого уровня, и местных советников, которых насчитывается около 12 тыс. Они тоже не будут лояльными и станут сопротивляться этому объединению. В-третьих, против будут и местные экономические элиты, у которых есть определённые интересы в реализации своих вопросов на уровне сегодняшних местных властей. Не в последнюю очередь сопротивляться будут и политические партии левого толка. Эти основные факторы окончательно повлияют на данный процесс, потому эта реформа не выгорит. Её смысл – создать мощные АТЕ, у которых будет достаточно финансовых ресурсов, персонала, и они будут заниматься предоставленными им компетенциями. Сегодня в стране около 24% примэрий, где работают меньше 6 человек, что очень мало, чтобы местные власти могли предоставлять необходимый объём услуг гражданам. Смысл местной власти – оказывать услуги. А если они не могут их предоставлять, зачем они нужны? Не говорю уже о районных советах, ежегодные административные затраты на них составляют 700 млн леев, а услуг, оказываемых ими, очень мало. У них центр уже забрал сферу здравоохранения, сейчас к нему перейдёт социальная защита и соцобеспечение, на следующий год или максимум через два года центральная власть заберёт сферу образования. Тогда непонятно, какой смысл сохранять эти районные советы, на которые из бюджета расходуются огромные средства.

По моему мнению, следовало инициировать глубокую реформу, в том числе и административно-территориальную. Сформировать три административных региона на базе регионов развития Север, Центр и Юг и создать сильные АТЕ первого уровня или примэрии с собственными финансовыми ресурсами.

Правительство выбрало не те приоритеты в отношении местных властей. У нас проблема не в сёлах, а в районах, изживших себя, в последние 10 лет оставшихся без каких-либо инструментов. Сейчас все вопросы уже решаются на уровне примэрий.